央行对支付机构“升格”监管，释放了什么信号？

1月20日，央行网站发布《非银行支付机构条例（征求意见稿）》，以下简称《条例》。《条例》发布后，支付行业高度关注，不少机构加紧展开研究讨论。

此前，2010年6月，人民银行制定《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令〔2010〕第2号发布），奠定了非银行支付机构监管基础。业内表示，此次2号令升格为《条例》，受到支付行业的欢迎。

央行方面表示，为适应市场发展、对外开放和强化监管需要，迫切需要加快推动出台《条例》，提升支付机构监管法律层级，进一步规范支付机构合规经营，维护支付服务市场健康发展。

业内讨论普遍认为，《条例》的亮点是，将支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类，并首次提出支付领域反垄断监管措施。

支付业务再定义

更加符合支付发展趋势

值得注意的是，此次《条例》按照资金和信息两个维度，根据是否开立账户（提供预付价值）、是否具备存款类机构特征，将支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类，以适应技术和业务创新需要。

按照此前规则，第三方支付业务包括：网络支付、预付卡的发行与受理、银行卡收单，其中网络支付又分为：货币汇兑、互联网支付、移动电话支付、固定电话支付、数字电视支付几种。

“这实际上涵盖了支付工具、渠道、模式等不同视角，在现实中，网络支付与线上收单业务边界变得模糊；网络支付不同类型自身也变得不清晰。这次条例的规定实际上符合了技术与业务发展趋势。”国家金融与发展实验室副主任杨涛表示。

支付业内人士表示，储值账户运营和支付交易处理，这是支付行业两个本质业务。杨涛进一步指出，从资金与信息流动与交易视角出发，围绕账户作为业务模式甄别的核心要素，更符合零售支付内在特征。

“更具有价值的影响是，可能自上而下推动非银支付市场的信息统计更准确、产业链更清晰、业务模式更透明，这样才能更好地进行市场份额、结构分析，也有利于重新梳理我国这样全球少有的’零售支付复杂生态链’，促进行业健康发展。”杨涛说。

明确标准

首提支付领域反垄断监管措施

《条例》最引人关注的是强化了支付领域反垄断监管措施，明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准。杨涛指出，就反垄断来看，《条例》主要是确定了市场支配地位的衡量指标，为相关部门的工作提供了专业基础，填补了空白。

以各界最为关注的支付宝、财付通两大支付巨头市场份额来看，艾瑞咨询发布的2020年二季度中国第三方移动支付交易规模市场份额数据显示，支付宝达55.6%，高居第一，财付通占38.8%，位居第二，两者合计占据90%以上的市场份额。

根据《条例》对于市场支配地位情形认定标准，如果一个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一，人民银行可以商请国务院反垄断执法机构审查非银行支付机构是否具有市场支配地位。

多位业内人士表示，上述标准提到的“全国电子支付市场”，涵盖了网上银行、手机银行、移动支付等等，这个“分母”非常大，目前任何一家支付巨头中的市场份额都远没有达到电子支付市场的二分之一。

杨涛也指出，从现有衡量方式看，不会实质引发对市场支配地位的认定，不过可能会引发关注和预警。

根据《条例》，对一个非银行支付机构来说，如果在非银行支付服务市场的市场份额达到三分之一，中国人民银行可以商国务院反垄断执法机构对其采取约谈等措施进行预警。

“这也表明了在推动支付反垄断有规可依、形成震慑作用同时，更多还是回归常态化的监管逻辑。”杨涛说。

同一实控人不得控制两个及以上支付机构

2010年央行制定了2号令，之后于2011年开始发放第三方支付牌照，累计发牌272张。近三年，新牌发放基本停滞。

此次《条例》再次明确了支付牌照的申请条件，包括股东、内控、反洗钱、资本实力等各方面具体条件。“但这并不代表明确了牌照发放将提速。”支付业内人士认为，虽然条件规定进一步清晰，但将来的牌照申请仍然不是很容易，预计未来监管还会出台牌照申请指引等规定。

在主要股东、控股股东和实际控制人条件部分，《条例》作出一系列规定并提出了审慎行性条件，例如，同一实际控制人不得控制两个及以上非银行支付机构。结合去年京东拟收购快钱支付牌照一事，业内人士指出，在京东已拥有支付机构网银在线的情况下，按照《条例》，将无法收购第二张支付牌照。

此外，《条例》明确中国支付清算协会对支付信息服务机构进行备案管理。支付信息服务机构，是指为用户提供其所持有的一个或者多个银行账户或者支付账户的信息查询服务或者电子支付指令信息转接服务的机构。

业内专家指出，支付信息服务机构包括两大类，一类是服务用户管理和查询信用卡账单的平台，例如51信用卡；一类是聚合支付服务商，例如收钱吧。在此之前，第一类支付信息服务机构处于监管真空，第二类机构即聚合支付服务商已经作为收单外包服务机构被纳入了支付协会的备案管理。