冯奎：要把“落户权”“市民权”送给农民工 让他们自主选择

原标题：在就业地过年与市民化

冯奎（中国城市发展中心学术委秘书长）

为了防控新冠肺炎疫情，一个有效的办法是减少大规模的人员流动。因此，有关部门出台政策，鼓励引导农民工等务工人员2021年春节就留在就业地安心过年。过年这样一件事，关乎上亿农民工，涉及到就业与市民化方面一系列现实与政策问题。

按《2019年农民工监测调查报告》的数据，2019年农民工总量将近3亿人，其中外出农民工1.7亿人；外出农民工中，省内就业的农民工人数将近1亿，另外还有7000多万人是跨省流动。当然，由于2020年出现了疫情，2020年跨省农民工数量有一定减少。

2021年春节可能是在城镇过年人口最多的一个春节。2021年春节，省内的外出农民工离家稍近，多数不留城镇而是回到乡下家里。而跨省的外出农民工，他们留城的比例相应会大些。今年最终留城的外出农民工规模还没有权威的预测数据，现在粗略估计一下：假如30%的省内就业外出农民工留城，70%的跨省就业农民工留城，留城农民工人数将是8000万。回顾一下，1998年出现寒潮及2008年出现雪灾时，各方面合力要帮助农民工回家过年。2003年的SARS发生在春节之后，并没有影响到当年农民工春节返乡过年。而2021年不同，各方面政策密集出台，目的都是减少农民工的“流动性”，希望农民工在就业城镇过年。这么一看，2021年春节大概率会是迄今为止在城镇过年人口最多的一个春节。

在城市过年，多数农民工的状态估计是人在城市心在乡村老家。在就业地过年的外出农民工，他们就业地与户籍所在地一般是分离的。农民工为什么要回家乡过年呢？这里有深厚的传统文化的因素，但更主要的是农民工在就业地没有所谓真正“安家”，城市不是他们的家。这里面当然也需要做些分析。老一代的农民工，现在一般50岁以上，他们主要的取向是叶落归根，再干几年要回到家乡。中间的一代农民工是过渡代，他们努力在城市打工，但也做好了回乡准备，也就是可退可进的类型。新生代的农民工，常住地在城市，户籍地仍在乡村，他们是新时代的产业工人，基本上是回不去的农民工，但他们当中多数人因没有户籍，并没有在城市扎下深根，漂泊感很强。新生代农民工只生活在他们自己的圈子和有限的空间里，在生活和社会交往上与城市居民和城市社会并未完全融在一起，不能全部分享日趋丰富的城市公共生活。所以，春节回家，基本上是老一代、过渡代和新生代所有农民工共同的方向。

顺应新形势，需要推进就业引领的市民化政策。这意味着，农民工在哪里就业，就应创造条件让他们在哪里落户，享受到当地市民同样的基本公共服务。从本质上讲这是基于农民工应有的权利；但从当前及今后防控疫情来说，还有一个原因就是十分有必要减少大规模的车站集聚，减少城市之间、城乡之间的流动。

就业引领的市民化，直白地说就是以就业作为落户的最重要的条件与依据。具体实施中，一种情况是农民工落户意愿不强，可能他感到在城市的就业能力不够，或者他觉得城乡两头就业更有保险、更划算，或者他惦记着家里的宅基地、承包地。另外一种情况是存在落户的限制性因素，也就是农民工落户通道仍然不畅。这种不畅主要是在大城市。统计的数据表明，2019年中，吸纳农民工最多的前20位城市中，打头城市超过1000万，最后一名也超过200万，加总在一起，这些城市就有9000多万人。以上这些超大特大和大城市，除个别外，现已基本放开高校毕业生、中高级技能人才落户，但对稳定就业的农民工落户限制较多，特别是积分落户的要求高、名额少，对租赁住房人群或公共户口人群落户设置隐形门槛，一些在城市工作十余年的农业转移人口仍然无法落户。

“落户权”“市民权”这些应该是今年春节最大的红包。疫情之下，有关部门出台了一些政策，例如人社部、工信部、民政部、交通运输部、国务院扶贫办、全国总工会、全国妇联七部门印发通知，于2021年1月21日至3月底在全国范围内开展“迎新春送温暖、稳岗留工”专项行动。专项行动值得称赞，但仍有深化推动的极大空间。最重要的就是不能仍停留在稳岗、留工这个层面，而是要把“落户权”“市民权”送给农民工及其家庭，让他们自主选择未来是否留城。

当然，要把“落户权”“市民权”给农民工及其家庭，将给城市带来极大的压力，尤其是流入农民工较多的超大特大和大城市。不能把责任全部压到这些城市的官员肩膀上。需要根据疫情新形势，综合研判未来几年农民工的流向及数量，加紧研究中央与地方之间、农民工流入地与流出地之间的政府成本分担机制，同时推动农民工积极参与这场事关他们前途命运的个人与家庭的发展计划。

（作者：冯奎 ）