多省审计揭地方债"病灶":风险可控 违规举债仍有发生

近日，多个省份审计厅公布了《关于2018年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（下称审计报告）。其中，地方债管理是一个重要内容。

据21世纪经济报道记者梳理，各地审计报告均认为，债务风险总体可控。但审计也发现一些问题，相对集中的问题有隐性债务化解方式不合理、违规举债仍有发生、地方债资金闲置、隐性债务认定口径把握不准等。

“我们去年3月对地方政府隐性债务进行了专项审计，采取异地交叉审计的方式，主要是审计隐性债务的规模。”中部省份某地市审计局负责人对21世纪经济报道记者表示，“今年主要是‘同级审’，往常也会进行。”

前述地市审计局负责人介绍，所谓“同级审”，是指审计部门每年都会对同级财政预算执行情况进行审计。因为现在的重点是打赢“三大攻坚战”，除了常规审计外，债务、环保、扶贫会重点审计。地方债审计的重点主要是隐性债务的管理，以本地审计为主。

化债方式有待规范

对于隐性债务的处理，监管提出两大方向：一方面坚决遏制增量，另一方面积极稳妥化解存量。诸多地方公布了隐性债务化解方案，大多要求在5-10年间将隐性债务化解完毕。

对于化债方案，江苏省审计厅审计后认为，该省（部分地区）隐性债务化解方案不够科学。

具体来说，少数地区前期化债比例安排偏低，导致化债任务和压力向后递延；个别地区因对化债政策理解有误，没有科学安排化债进度，而是简单地按照债务到期期限制订分年度化解计划，导致前几年化债比例安排过高，任务难以完成。此外，部分地区未将存量隐性债务利息纳入化债方案，实际化债任务更重。

海南省审计厅对18个市县审计后发现，8个市县未按化债方案安排2.81亿元预算资金偿还隐性债务。

从实践看，地方主要通过“统筹资金，偿还一批；债务置换，展期一批；项目运营，消化一批；引入资本，转换一批”等方式化解。其中，转换一批主要通过将融资平台转型为企业消化。

江浙地区某地市财政局债务办人士向21世纪经济报道记者介绍，操作路径上，首先是地方政府融资平台出个“不再承担政府融资职能”的声明（意味着转型为普通国企）；然后召开债权人会议，和债权人协商债务转化问题。“如果债权人同意隐性债务由转型后的企业承担，就算化债成功了。”

不过江苏审计厅审计发现，市场化改造化债方式有待规范。具体来说，市场化改造化解债务制度不完善，审批监管不严，部分地区化债程序不够规范，未能取得债权人确认函。

浙江省审计厅称，部分地方乡镇隐性债务没有稳定的偿债途径，通过借新还旧的方式周转，风险隐患不容忽视。

对于增量，监管部门要求，除了必要在建项目外，不得新增隐性债务。2017年5月印发的财预50号文要求，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

但多个审计厅的审计发现，违规举债仍有发生。比如河北省审计厅称，该省债务风险总体可控，但个别行业和地区债务负担较重。审计发现7个市本级和90个县区违规举借债务、未按规定用途使用债务资金、债务资金未发挥应有效益。

四川省审计厅则称，5个市县在严控政府债务增量上落实不力，继续违规举债、担保99.41亿元。

湖南省审计厅披露，该省8个市县通过不规范的PPP或政府购买服务项目、不规范的土地抵押举债127.62亿元；5个市县以医院、学校等企事业单位名义举债，或将市政道路等公益性资产抵押变相举债16.72亿元。

21世纪经济报道记者了解到，以医院、学校等企事业单位名义举债的资金主要来源于租赁公司。其交易结构通常为学校、医院等通过售后回租的方式向租赁公司融资，其中学校、医院以设备作为抵押。同时，由政府一级平台为交易提供担保，资金交由当地政府平台使用。

“财政担保在2017年后已经很少出现，但以医院、学校等企事业单位名义举债的案例还是比较常见。这类举债方式以公益性资产作为抵押是违规的。”前述江浙地区某地市财政局债务办人士表示。

河北省审计厅要求，各地要重视审计揭示的问题和风险隐患，加强政府债务风险防控，严格控制增量、妥善化解存量，加强统筹协调，层层压实责任，坚决打好防范化解重大风险攻坚战。

地方债资金闲置

21世纪经济报道记者了解到，在去年的隐性债务统计中，各单位首先填报各自的债务，然后汇总形成本级全口径政府性债务，之后财政部门按照标准从其中甄别认定隐性债务。

河南审计厅发现，因对隐性债务认定口径把握不够准确，该省12个省辖市本级和58个县（市、区）存在多填报隐性债务的情况，7个省辖市本级和51个县（市、区）存在少填报隐性债务的情况。

湖南审计厅也称，16个市县因债务类型认定不准确、支出责任填报口径变化、重报或漏报等原因多计政府隐性债务。

“去年8月财政部建立隐性债务系统，今年审计主要审核隐性债务的完整性及管理情况，一些地方也把握不好该多报还是该少报。”前述地市审计局负责人表示，“隐性债务认定的口径比较复杂，甚至一些债务办人士也把握不准。”

此外，在地方债资金的使用上，多个地方出现资金闲置的情况。

广西自治区审计厅审计发现，有3市2县地方政府新增债券资金未及时安排使用，涉及资金1.37亿元，其中0.82亿元闲置超过1年以上；2018年自治区本级留用的地方政府债券中，截至2019年4月仍有9个单位债券资金使用率低于50%。

河南省审计厅称，4个省辖市本级和23个县（市、区）隐性债务资金筹措和项目实施进度不衔接，隐性债务资金50.4亿元到位后闲置超过1年。

“地方债资金造成闲置，主要原因在于当地项目规划不合理或者储备不足以及项目进展缓慢。如果闲置时间太长，我们也会将资金调整到其他项目上，加快投资。”前述江浙地区地市财政局债务办人士表示。