地方债管理办法「政府地方债」

稳增长下急需用好今年4万多亿元地方政府债券资金，而审计部门前期发现的一些债券资金使用管理问题，值得引起重视。

最近，广东、山东、四川、云南等省份公开了当地2021年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告（下称“审计报告”），其中披露一些地方政府债券资金存在支出进度慢，造成资金闲置；一些债券资金被挤占他用、违规出借等；一些债券项目运营效果不佳，收支难以平衡等情况。

多位财税专家告诉第一财经，总的来看地方政府债券资金在拉动投资、稳定经济方面发挥了重要作用，但近些年债券规模较大，的确存在部分项目资金闲置、挪用、使用效率低等问题，下一步应该继续做好项目储备、加强审核，强化日常监督，并严惩相关违规行为，来提高债券资金使用效率，消除未来偿债隐患。

债券资金使用“老问题”

为了对冲经济下行压力，加大政府投资力度，2020年以来地方政府新增债券保持在4万亿元高位。其中，今年截至7月底，新增债券发行约4.15万亿元，基本完成全年发行任务，发行速度之快，史无前例。

大规模地方政府新增债券完成发行并不难，债券资金是否高效规范使用才是真正的难点。

其中一个老问题是，债券资金筹集到位后，由于项目前期工作不扎实等问题，项目进展慢，出现资金等项目、资金闲置现象。这在一些地方审计报告中也有所反映。

广东审计报告称，部分地方政府专项债务管理中存在债券资金使用效益不高、管理不规范等问题。有15个2021年专项债券项目截至2022年2月的资金支出进度低于30%，涉及债券资金7.76亿元。

山东审计报告称，有的地区项目储备不充分，债券资金无法及时使用。比如当地对支持“七网”建设专项债券管理使用情况进行审计，发现4市27县的36个项目难以开工或进展缓慢，6.28亿元债券资金闲置。

四川审计报告称，抽查市县（去年）新增债券资金中有33.87亿元闲置超过1年。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，一些地方存在项目储备不充分，债券资金到位后，项目不能够及时开工落地，就造成资金闲置。

除了债券资金闲置老问题外，资金挪用、违规出借等现象也存在。

比如，山东审计报告指出，部分债券资金存在挤占挪用、违规出借、超进度支付工程款问题。山东前述4市27县的36个项目中，2.93亿元被其他项目占用，1979.87万元被违规用于置换以前年度的建设资金、土地整理相关支出等。

广东审计报告称，1个市有5.02亿元新增专项债券资金用于回购以前年度已竣工项目等，未形成新增实物工作量。

四川审计报告称，部分市县扩大范围使用、超进度拨付债券资金等16.06亿元。

云南审计报告表示，当地对全省46条“能通全通”“互联互通”高速公路建设项目开展了专项审计调查，发现10个建设主体违规使用专项债券资金27.21亿元。

目前专项债只能用于公益性项目的资本性支出，严禁用于置换存量债务，严禁用于楼堂馆所、形象工程和政绩工程、非公益性资本支出以及经常性支出等。

一些专项债项目收益不及预期，也为未来偿债带来隐患。山东审计报告指出，有的项目未及时投入运营或运营效果不佳，难以实现收支平衡。

此前一些地方财政人士也表示，一些项目单位在发行债券时通常对项目可实现的专项收入进行较乐观的估计，但项目实际运作中，收益不及预期。

据中诚信国际统计，在收益测算方式较为宽松的情况下，2021年1~9月有超过七成新增专项债项目本息覆盖倍数不足2倍，少数项目不足1倍，项目收益能力整体偏低。

另外，一些债权项目收益没有及时纳入预算，也为未来偿债埋下一些隐患。

比如，广东审计报告称，1个市有1个专项债券项目产生的收入未缴入国库用于专项债券还本付息，涉及债券资金16.64亿元。

项目审核、监管、处罚应加码

事实上，上述债券资金使用管理问题，早已引起监管部门重视，并在近些年采取相应举措来解决。

解决债券项目资金闲置问题，关键在于前期项目储备时，扎实做好各项前期工作，确保项目成熟能够及时开工。

温来成表示，在债券项目申报时，相关部门还是要加强审核，如果发现项目申报造假、或者对收益注水等现象，应该要追究相关方面比如咨询公司、会计事务所等责任，形成威慑。

目前一些地方为了获得更多的发债额度，过度“包装”项目，并对项目收益“注水”，而当资金争取到手后，由于项目前期工作不扎实，在土地、规划、环评等环节存在问题，导致项目进展缓慢，从而导致资金闲置。

避免地方对债券“重资金争取、轻项目推进”，除了严格项目审查外，还需要推动官员树立正确的政绩观念，进一步深化财税体制改革，推进省以下财政体制改革，让地方财政事权和支出责任更匹配。

随着今年专项债项目审核进一步加强，政府债券“资金等项目”现象得到一定的改善。而且7月底，财政部对专项债项目实行穿透式监测，及时掌握资金使用、项目建设进度、运营管理等情况，发现问题及时纠正，做到防患于未然。

温来成表示，相关部门要进一步加强债券资金使用过程监管，对资金使用进度慢、违规使用等情形要及时纠偏。另外一些项目债券资金无法及时使用，可以按照规定调整至其他重大项目，充分发挥债券资金效应。

近年来不少省份已经按照财政部相关规定，对因债券项目实施条件变化等原因导致专项债券资金无法及时有效使用，调整至其他项目。

比如，山东审计报告称，山东省财政厅等主管部门积极整改审计指出的问题，截至2022年5月底，通过优化资金拨付程序、调整项目等，促进724.76亿元资金及时发挥效益。

湖南审计报告建议，加强专项债券全生命周期管理，探索建立财政、发改和主管部门跨部门协调机制，实现专项债券项目库与重大项目库的全方位对接，进一步降低债务风险。

广东审计报告建议，加快专项债券发行使用并扩大支持范围，加快项目前期准备工作，争取形成更多实物工作量。