产业投资负面清单「什么叫政府专项债券项目」

一、专项债券不支持产业项目

2019年9月4日国常会第一次公布地方政府专项债券负面清单，产业项目赫然在列，“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。”。自此，相关政策始终明确并多次强调专项债券不得支持可完全商业化运作的产业项目。

二、判断“产业项目”的几个误区

对于产业项目的判断，经常会陷入以下几个误区：

1.误区一：以主体作为判断标准

部分地区、部分评审专家在审核专项债券项目时将项目业主作为判断项目是否为产业项目的标准，如果项目业主为企业法人单位，则项目为产业项目，如果项目业主为政府部门，则项目就不是产业项目。在《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）中已经明确“企业法人项目单位”可以作为专项债券项目的业主，因此，以主体作为判断产业项目的标准显然是不准确的，也是狭隘的。

2. 误区二：以是否自营为判断标准

比如“停车场”项目，虽然停车场建成以后，以自营获得的停车费收入作为债券还本付息的来源，但我们不能因此简单的将其划归为产业项目。停车场具有显著的公共基础设施属性，是属于专项债券重点支持交通基础设施领域。

比如农业方面的种苗项目，一些地区发展特色农业，但是种、苗是瓶颈问题，种、苗繁育技术难度高，成本投入大比较，利润却不高，农户和社会单位的积极不高，针对此类情况，专项债券项目中种苗繁育基地建成后由项目业主自营，既可以产生一定的收入用于专项债券还本付息，又可以解决当地农业的瓶颈问题惠及数以万计的农民，是典型的有一定的收益的公益性项目。

3.误区三：以是否有销售收入为判断标准

是否有销售收入或销售收入占比过高是否能作为判断产业项目的标准呢？以销售收入作为判断标准也是专项债券项目经常陷入的一大误区。比如棚改项目，《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》已经明确“属于政府的棚改项目配套商业设施销售、租赁收入以及其他收入”可以作为专项债券还本付息的来源，不能因为后期配套建设的部分有销售而否定棚改项目的公益性。

再比如我们上面刚刚提到种、苗繁育，建设、运营本身具有显著的公益性，同时现代种业提升也是农业农村部办公厅印发的《关于做好2021年农业农村领域地方政府专项债券发行使用工作的通知》中明确重点支持的农业农村领域地方政府专项债券投向，不能简单以种苗繁育后有销售或销售收入占总收入到了某个比例而将其认定为产业项目。

三、以农业项目为例，产业项目判断标准初探

如何理解产业项目？如何判断一个项目是否属于专项债券负面清单中的产业项目？其实早在2019年9月4日国常会中已经对判断标准给出了明确答案——“可完全商业化运作”。

“可完全商业化运作”的产业项目公益性较弱或不具有公益性，专项债券资金如果投入到这些项目中，政府与社会主体同台竞争，政府与民争利，这就与专项债券项目开展的初衷完全背离了。

专项债券资金应该投入到“经济社会效益比较明显、群众期盼”的项目。专项债券项目既要有收益，能够保障专项债券还本付息，也要具有公益性。“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目。

综合以上分析，以农业项目为例，建议在项目审核判断中，判断一个项目是否负面清单中的产业项目时细化分解“完全商业化运作”的标准，考虑以下维度：

1.主体项目建设内容是否具有公益性。比如高标准农田建设，这是为社会公共利益服务的，是利国利民不以盈利为目的的基础设施投资，是具有显著公益性的。再比如农场建设，如果主体项目建设内容是为了建设一个农场，目的是为了通过市场化运作获取利润，则不应该属于专项债券市场范畴。

2.项目运营是否具有示范性、公益性。农民的抗风险能力比较低，文化技术水平也比较落后，因此，即便是面对一些优质的特色农业项目也往往表现的比较保守，不积极，这就需要一些示范性项目让农民切切看到项目的可行性，让农民在参与示范性项目的过程中学会技术及农业管理，比如一些中草药项目，国有农业公司少量的示范性种植可能会带动周边几个村的村民走上发家致富之路，比如魔芋项目，种子繁育难度较高，如果国有农业公司可以就近示范育种，则可能带领魔芋种植突破瓶颈，为种植魔芋的广大农户解决后顾之忧，项目的公益性显著。

政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目。受新冠肺炎疫情影响，当前财政收支平衡压力较大，财政支农投入增量有限，发行专项债券是拓宽农业农村投资渠道的有效途径，因此，在判断一个农业项目是否为产业项目更需要谨慎和认真，避免因为一刀切的判断误伤了“经济社会效益比较明显、群众期盼、迟早要干的”优质农业项目。

文章来源：泓创智胜

作者：张玉香