政府隐性债务是如何形成的 「直接隐性债务」

近年国家严控政府债务，出台了一系列措施，由财政部根据各城市发展情况、财政收入情况，设定各城市的债务限额，同时要求各个城市积极化解隐性债务。

前几天我们统计的城市负债率、债务率等都是针对城市的“显性”债务，也就是列入一般公共预算收入的一般债券和列入政府性基金收入的专项债券，两类债券的债务余额就是城市的债务总额。

但还有一些债务没有列入预算，政府也承担着还款的义务。这就是隐性债务。

2017年8月，财政部长肖捷在《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》中，对隐性债务的定义为：“地方政府违法违规或变相举债”。

包括直接举债融资和地方政府的中长期支出事项。

（一）直接举债融资

包括“为没有收入的政府公益性项目举借的，最终由财政性资金偿还的债务”，“由党委、人大及其常委会、政府及其所属部门，以担保函、承诺函等形式为企业（主要是融资平台）提供担保形成的举债融资”，“以机关事业单位的国有资产为企业抵押或质押进行的举债融资”等。

这类债务的举债主体通常是融资平台。

直接举债融资有如下几点特征可能会被认定为影响债务：

1、地方政府或财政局出具对债务承担保证责任的承诺函；

2、当地人大常委会将债务纳入人大预算的决议；

3、以公益性资产抵押，财政资金偿还，用于政府公益性项目。

（二）地方政府的中长期支出事项，包括政府投资基金、PPP项目、政府投资服务、专项建设基金、应付工程货物款等。

在严格限制融资平台融资的背景下，部分城市将政府购买服务作为一种融资渠道，因此形成了以政府购买服务形式的隐性债务。

利用政府产业引导基金融资也常常形成隐性债务。在实操中，政府对其他的有限合伙人有隐性担保条款，并提供抵质押物，实质上形成了隐性债务。

另外随着政府鼓励PPP项目，鼓励社会资本介入基础设施项目，部分城市出现了以PPP项目违规举债融资，采取政府回购、承诺固定投资回报等方式搞“明股实债”。

涉及政府固定支出责任的部分可能被认定为隐性债务，比如

1、政府或指定机构回购社会资本投资资本金；

2、政府向社会资本承诺固定收益回报，或承诺最低收益；

3、承诺承担社会资本资本金损失等。

当然，符合92号文的PPP项目支出责任不会被认定为隐性债务。

总结一下，隐性债务关键词：“承诺函”、“纳入预算”、“以公益性资产抵押”、“政府回购”、“承诺固定回报”、“兜底损失”、“隐性担保条款”等，看了这些是不是更明白了？其实简单说就是虽然不是政府借的钱，但政府承担还款责任的就是政府隐性债务。