地方债对经济发展的作用「地方债使用存在的问题」

本文作者：温彬 孔雯，来源：民银研究，原标题《【政策解读】如何看待地方债在经济大省勇挑大梁中的作用？——2022年地方债发行盘点与展望》

2022年8月16日，李克强总理在深圳召开经济大省政府主要负责人经济形势座谈会，强调经济大省在经济稳定恢复中要承担应有责任。同时，李克强总理指出，当前地方专项债余额尚未达到债务限额，要依法盘活债务限额空间，并用好已发行的地方专项债和政策性开发性金融工具，符合条件项目越多的地方得到的资金要越多。各地要加快成熟项目建设，在三季度形成更多实物工作量，带动有效投资和相应消费。8月24日，李克强总理在主持国常会时进一步指出，要依法用好5000多亿元专项债结存限额。

一、2022年经济大省地方债发行特点：发行规模大、利差分化扩大

广东等经济大省地方债发行规模居全国前列。2022年开年以来，面对“需求收缩、供给冲击、预期转弱”的三重压力，我国经济下行压力加大。在此背景下，地方债作为稳基建和促进有效投资的重要政策工具，在稳增长、促基建、保民生方面发挥了重要作用。截至2022年8月18日，全国地方债发行规模为58647.09亿元。广东、山东、浙江、四川、河南、江苏六省作为经济大省，地方债发行规模居全国第1、2、3、4、6、7位，合计占全国总发行规模的34.77％。

按债券性质分，截至2022年8月18日，全国共发行新增地方债41635.04亿元，再融资地方债17012.05亿元。将新增地方债按债券类型分，新增一般债、新增专项债分别发行6814.01、34821.03亿元。广东、山东、浙江、河南、四川、江苏六省新增地方债发行规模居全国第1、2、4、5、6、8位，合计占全国总发行规模的36.93％。

经济大省间地方债加权发行利差分化扩大。地方债发行利差取决于地区经济财政实力，区域内金融资源的密度，地方财政部门与区域内金融机构的关系等因素。截至2022年8月18日，全国各省（含直辖市及计划单列市）地方债加权发行利差较2021年同期均收窄。经济大省中，江苏省与宁波、深圳两计划单列市地方债加权发行利差已收至10bp以内，山东、四川两省加权发行利差仍高于15bp，区域分化程度较2021年同期加大。

二、2022年地方债发行进度与贡献：江苏、四川新增地方债发行完毕，新增专项债对经济大省基建投资贡献有望超过18000亿元

江苏、四川已发满2022年地方债新增额度。2022年，在稳增长背景下，各省加大了投资力度，地方债发行进度明显加快。按照各省已披露的地方债新增和结转额度计算，截至2022年8月18日，江苏、四川已发满新增一般债和新增专项债额度，河南已发满新增专项债额度；山东、浙江、广东新增专项债剩余额度分别为448、274、187亿元；河南、山东新增一般债剩余额度分别为92.76、128.17亿元。

2022年新增专项债对经济大省基建投资贡献有望超过18000亿元。在基建投资仍是拉动需求的有效方式下，专项债资金成为各地支撑基建投资增速维持高位的重要举措。2019年，中办、国办印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》首度明确，专项债可用作重大项目资本金，金融机构可提供配套融资。由于配套融资主要是贷款，市场称之为“债（专项债）贷（贷款）组合”。统计2022年新增专项债披露文件中公布的债券信息，专项债占总项目投资额的比例均值为53.6％。按照专项债占总项目投资额60％的比例计算，2022年新增专项债支持的基建项目总投资规模高达57791.89亿元。其中，广东、山东、河南、浙江、四川新增专项债支持的基建项目投资规模均有望超过3000亿元。

三、经济大省地方债发行展望：2023年地方债提前批额度下达与5000亿专项债务空间释放

2023年地方债提前批额度有望在2022年四季度下达。随着2022年新增地方债发行临近结束，多地已将2023年新增专项债项目推进工作提上日程。河南省住房和城乡建设厅明确，提前谋划开工2023年项目，有针对性做好项目储备和资金需求申报工作，变“钱等项目”为“项目等钱”。从项目准备到地方债发行的时间窗口看，通常下一年专项债项目于当年9月开始准备及申报，申报到额度提前下达的时间周期约1-4个月。考虑到多地在2022年8月已经开始准备2023年专项债项目申报，按照1-4个月提前期计算，2023年新增地方债特别是新增专项债额度极有可能在2022年12月前下发。

2023年地方债提前批额度发行更多会在2023年一季度。虽然地方债额度提前下达，但这并不意味着地方债发行会在2022年四季度启动。从目的看，地方债额度提前下发是为了地方政府能够提前准备次年地方债发行工作，而非提前发行地方债。从操作上看，地方债额度采用逐级下达的机制，往年地方债限额逐级下达、逐级进行预算调整过程的需要4-5个月，2023年地方债提前批额度在2022年四季度启动发行存在时间上的难度。

依法盘活地方政府专项债限额空间成为政策焦点。2022年7月政治局会议提到，要用好地方政府专项债券资金，支持地方政府用足用好专项债务限额。2022年8月16日，李克强总理在经济形势座谈会上指出，当前地方专项债余额尚未达到债务限额，要依法盘活债务限额空间。8月19日，李克强总理在主持国常会时再次提到，要依法盘活地方专项债限额空间。政策依据看，2017年，财政部印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，允许地方利用上年末专项债务限额大于余额的部分发行项目收益专项债，报财政部备案后实施。

广东等经济大省尚有5904亿专项债务空间。根据各发行地财政部门公布的2021年债务限额、2022年债务发行和到期规模进行大致匡算，截至2022年8月18日，全国专项债务空间为13889.59亿元，其中年内额度1486.91亿元，历年额度12402.68亿元 。山东、江苏、河南、广东、四川、浙江专项债务额度空间分别为1184、963、947、712、707、581亿元（含计划单列市），合计约5094亿元，占全国专项债务额度空间比例约为37％。

5000多亿元专项债限额分配或向经济大省倾斜。2022年8月24日，李克强总理在主持国常会时进一步指出，要“依法用好5000多亿元专项债结存限额”。由于债务风险、财力状况、宏观调控、融资需求是地方政府债务限额分配的主要决定因素，经济大省普遍债务风险较低，财力状况较好，按照政治局会议提到的“经济大省要勇挑大梁”精神，5000多亿元专项债额度分配有可能向经济大省倾斜，广东等经济大省分配额度或超过37％的比例。

本文源自金融界