政府专项债发行指引「财政部发行地方债」

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经济观察网 记者 杜涛 财政部在加强对地方债务管理的同时，不断对地方政府债务实行“开前门”策略，力求遏制地方政府变相举债，让债务更具透明化。

2017年6月1日，财政部、国土资源部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号，以下简称《办法》）。《办法》指出，土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还。财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据土地储备融资需求、土地出让收入状况等因素，确定年度全国土地储备专项债券总额度。

同时，《办法》中强调，发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

中财-鹏元政府投融资研究所执行所长温来成对经济观察网表示，发行债券的收入主要是用来储备土地资源，对于破解土地财政起到的作用微乎其微，这样做的意义在于规范地方债务，降低地方政府土地开发的成本，防范隐形债务。通过发行土地专项债券，可以更多的把地方债管理规范化，把融资平台和土地储备分割开来，债券利率一般在3%左右，银行利率相较土地债券利率会低一些。

目前，为了遏制地方政府违法违规变相举债的行为，相关部门先后出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）关于剥离融资平台公司政府融资职能、《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）关于公益性资产不得作为资本注入融资平台公司等规定。财政部此次出台《办法》，就是认为发行土地专项债券，能够一定程度的遏制变相举债行为。通过开“前门”发行土地储备专项债券，偿还专项债务的土地储备资产及其预期土地出让收入显性化，债券资金由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备业务，从机制上堵住融资平台公司等企业冒用土地储备名义以储备土地进行抵押担保融资的“后门”和“歪门”，防范变相举债、挪用土地储备资金等的行为发生。

“这也是财政部在扩大地方政府债券种类的一种尝试，未来也有可能探索发行其他种类的地方政府债券”，温来成对经济观察网表示。

此次《办法》中还明确提出，土地储备专项债券将冠以“××年××省、自治区、直辖市（本级或××市、县）土地储备专项债券（×期）——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券（×期）”的名称，要严格落实市县政府债券偿还和资金管理责任。

据记者了解，2015年以前，地方土地储备资金的来源以银行贷款为主。按照预算法要求，财政部、国土资源部印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券方式解决。

一位土地专家告诉经济观察网，发行土地债券的好处就是预期土地隐形担保，不如透明发债规范，但要注意到，土地收入具有不可持续性，并且年度波动很大，以市县名字命名债券，万一过几年房地产市场萎缩，该如何处置？

此外，《办法》要求从土地储备工作属性和资金周转使用特点出发，规定土地储备专项债券原则上不超过5年，具体由省级政府结合项目实际自行确定；土地储备专项债券发行时，可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。既避免期限过短造成的错配风险，又降低期限过长带来资金闲置问题。