为什么扩张性财政政策会增加政府债务「政府负债的严重后果」

这几年地方政府债务问题日益突出，通常媒体会把地方政府债务归因于地方政府财政的预算软约束。

但其实这个问题不是一句预算软约束就能够回答的，它有一个宏观，同时也是非常客观的背景——我的意思是不能全怪地方政府。

90年代以后随着经济的发展，我国进入城市化阶段，城市化要求的城市建设支出大规模增加。

而与此同时，乡镇企业改制导致上缴地方的利润日趋减少，费改税导致地方预算外收入减少，尤其是1994年的分税制改革，大幅度地缩减了地方政府的财政收入。

在这种情况下，地方政府要想维持大规模的城市建设支出，就必须另想办法。

对地方政府来说，财政资金要么来自于财政预算内外的税费收入，要么来自于借债。于是，在传统途径不敷使用的情况下，借债就变成唯一的出路了。

但这也不能叫做预算软约束。

因为地方债不是地方政府想发就能发的，是要经过财政部点头的。财政部不给指标，地方债发不出去。

所以尽管央地之间存在跑部钱进，但地方债也绝不是软约束。

但确实也存在软的一面，那就是地方政府融资平台的负债。

1998年，《中华人民共和国土地管理法》修订实施，这部法律规定了农地要想转为建设用地，必须经过征地后变成国有土地，确立了城市政府对土地建设的垄断权力。

于是地方政府获得了最大的抵押资产——土地。在土地的支持下，地方政府做了两件事情，一是土地财政，二是土地金融。

土地财政估计大家都耳熟能详了。

以2020年为例，地方政府土地出让收入8.4万亿元。如果用“土地出让收入和一般公共预算收入”的比来表示土地财政依赖度的话，那么2020年地方政府土地财政依赖度高达84%，实打实的第二财政。

土地财政固然厉害，但在土地金融跟前它只是个弟弟。

把银行的资金引进来，给土地财政加上金融的翅膀，土地就可以发挥杠杆的力量，把融资金额成倍抵押出来。

假如财务杠杆是5倍的话——相当于用2元自有资金启动10元的项目，或者说，相当于自有资金投入比例是20%，那么8.4万亿元就可以变成42万亿！

机制一旦打通，剩下的就只是执行和发展的过程。

于是，有了土地财政撑腰的地方政府，开始把相关资产充实到政府融资平台或者城投公司当中，然后用市场化的方式来带动融资。

事实上，5倍的杠杆都是少的，很多所谓自有资金都是靠影子银行以明股实债做出来的，如果把这些水分挤出去，50倍的杠杆都是可以的。

但无所谓多少杠杆，这些债务背后对应的都是土地收入。从这个角度来说，你也不能说地方政府的债务完全就是软约束的结果。但这个软硬程度，就要看各银行的风控偏好和水平了。

所以：

从经营的角度来看，地方政府债务虽然高，但只要土地收入强支撑，就不会有债务风险，地方经济发展就是扎实可靠的。

从债务风险的角度来看，只要土地价值足值，风险就是可控的。

总的来说，所有事情的落脚点都是土地。

只要土地财政还在，债务高不高无所谓。高了，还能说明地方政府调配资本资源的高效，而不是说地方债务风险的积累。

可惜土地并不是债务消解的最终着力点，经济才是。或者说，土地价值的基础在于城市GDP。

2008年的次贷危机，把地方政府的债务格局给打乱了。

为应对从美国蔓延至全球的金融危机，我国出台了“4万亿”计划：中央政府投资1.18万亿元（包括汶川地震重建的财政拨款），地方政府投资2.82万亿元。

同时为配合政策落地、帮助地方政府融资，中央也放宽了对地方融资平台和银行信贷的限制。

银行风险偏好和风控能力在大水漫灌之下，出现方向性的变形，很多正常情况下不应出现的融资项目，都被放行了。

2008年全国共有融资平台公司3000余家，2009年激增至8000余家，其中六成左右是县一级政府融资平台。

显然这里鱼龙混杂。财政状况不佳的地方也能大量借钱，盈利前景堪忧的项目也能大量融资。短短三五年，地方政府就积累了天量债务。

与此同时，城市化进程也到了后期。

城市化的初期，各个地方随着城市化的推进，经济都在快速发展。但随着城市化水平的提高，城市化带来的发展动力越来越弱，区域经济之间发展的不平衡矛盾就突出出来。

在增量经济转变成存量经济的背景下，普涨格局变成了结构性上涨。而地方经济的分化则导致了地方土地价值的分化。

一边是债务狂增，另一边是土地价值停滞，甚至下降，地方政府的债务风险这才开始凸显出来。

所以，地方政府的债务风险现状并不能完全归咎于财政预算的约束力——美国不也照样债台高筑吗？地方政府债务确实有发展阶段的特征和时代特征。

因此，对它的解决也就不能光靠修改政府预算框架，不能光靠财税体制的改革，不能光去指责地方政府，而是要靠转变政府角色。

时代变了。

以往我们从计划经济起步，没有市场要素当然就得靠政府来调配资源。

但随着市场机制的完善和发展阶段的提升，地方政府在经济发展中当主角的模式就不一定适合了。

所以十九大才重新校准了政府和市场之间的关系，提出“要让市场在资源配置中起决定性作用”。

这就要求地方政府要把工作重点逐渐从生产投资中退出来，把生产投资型政府转型为服务型政府。

政府债务问题根源不在收入不够，而在支出太多，因为我们的地方政府不光要承担公共服务，还承担了发展经济的任务，甚至要直接参与到经济发展当中。

所以要调整角色，要让地方政府的工作以科教文卫等公共服务为主，把发展经济的担子卸下去；让地方政府把注意力放到人和对人的投资身上，而不是放到企业和投资的身上。这样，地方政府自然也就不会有那么多的负债动机。

其实，这个动作已经开始了。

2019年的中央财经委第五次会议“研究推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局等问题”的决议和国务院《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（国发〔2019〕21号）是特别重要的两个文件。

中央财经委第五次会议是在从区域经济的角度来调整地方政府的角色定位，而国务院的文件则是改革央地财税分配机制予以了配合。

按照这两个会议，未来中国城市化将围绕中心城市走上发展城市集群的过程。而非中心城市无需对GDP负责，只要做好保障粮食安全、生态安全、边疆安全等支持工作和辅助功能就好了。

当然，地方政府发债指标也会向重点城市转移。

但资金使用效率上去了，债务风险自然也就不复存在。

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