平台公司针对政府债务风险化解措施「融资平台风险应对预案」

编者按：“地方政府融资平台法律服务系列文章”第二篇之 《论地方政府融资平台内部债务风险控制对策》，下期预告《国有企业公司章程制订要点梳理》，请持续关注。

《中华人民共和国预算法》于1995年正式颁布施行，本法第二十八条规定，地方政府不得发行地方政府债券，即禁止地方政府通过发行债券进行资金筹措。2008年全球金融危机爆发，为进一步加强信贷结构调整，促进国民经济平稳较快发展，中国人民银行支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。在四万亿配套资金支持下，在国家政策扶持和地方政府资金缺口等多重因素的推动下，地方融资平台呈现爆发式增长。作为一种融资工具，融资平台有效缓解了政府资金压力，促进了当地基础设施建设，但也暴露出资产负债率高、治理结构不完善等问题。

2015年，《中华人民共和国预算法》完成首次修改，本法第三十五条规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。换言之，地方政府只能通过发行地方政府债券筹集资金，剥离融资平台为政府融资的职能，促使其市场化转型。虽然开启了市场化转型之路，但融资平台本身存在的资产负债率高、治理结构有待优化等问题不容忽视。

一、资产负债率指标的设置

企业资产负债率是负债总额占总资产的比例，即资产负债率=负债/资产，一般情况下，40%-60%的资产负债率属正常范围。2021年全国国有企业资产负债率为63.7%，陕西省国有企业资产负债率为66.8%。根据陕西省2020年省级预算执行审计情况，5个市13个省级以上开发区（新区）25家融资平台和金融类公司存在的主要问题之一就是部分公司资产负债率偏高。资产负债率是反映公司负债水平及资产是否可以偿还债务的重要指标，融资平台公司应高度重视存量债务，依据公司发展战略科学确定并建立债务偿还机制。

可通过开展全面尽职调查，彻底清查、归集各类经营性收入、投资收益、政府补助等资金来源与分散、闲置的土地房产等资产资源。在法律层面，要明确界定融资平台公司与地方政府的债务归属，详细规定债务归属应当具备的条件。属于地方政府的债务，纳入政府预算管理，使用财政资金偿还；属于融资平台公司的企业债务，由平台公司通过使用自有资金、处置资产、引入社会资本、控制投资规模、债务重组、破产清算等多种途径对存量资产进行整合、盘活。通过法律分析论证，依法明确界定两者的债务归属，使得资产负债率指标的测算更加精准，能够客观反映平台公司真实债务状况。

二、公司治理结构的优化

今年是国企改革三年行动的关键年，在以管资本为主的国资监管体制下，可以混合所有制改革推动平台公司治理结构和经营机制的优化和完善，优化股权结构和董事会结构。从主体资格、合规经营、履约能力、产业实力、业务范围几个维度综合选择外部投资者，回答好拟引入的外部投资者是产业链上下游企业，还是投资基金、投资公司等金融投资机构，引入外部资本的目的是仅仅需要注入资金，带来资本助力，帮助公司解决融资和资本结构问题，还是需要外部资本参与企业经营，导入市场资源，实现共同成长。

在合作初始阶段，应通过章程、投资协议等形式对公司的决策程序、议事规则进行明确的约定，同时及时跟踪所属全资子公司、控股子公司、参股公司的运营情况，尤其是异地、境外机构发展状况。另一方面，《中华人民共和国公司法（修订草案）》新增第一百四十九条第二款规定，国有独资公司的董事会成员中，应当过半数为外部董事，这一规定释放出加强国有独资公司董事会建设的积极信号。为确保有效的外部监督和科学客观的决策，融资平台公司董事会可提高外部董事比例。

三、责任追究机制的建立

《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》《陕西省属企业违规经营投资责任追究办法》《西安市属企业违规经营投资责任追究实施办法》等相继出台，融资平台公司可将违规经营投资责任追究内容纳入企业内部管理制度，将风险管理和合规管理要求嵌入内部业务流程，及时将法律法规等外部监管要求转化为企业内部刚性约束，促使企业依法合规开展各项经营活动。

同时，《中华人民共和国公司法（修订草案）》新增在董事会中设置由董事组成的审计委员会等专门委员会的规定，要求审计委员会的成员应当过半数为外部董事。审计委员会负责对公司财务、会计进行监督，并行使公司章程规定的其他职权。通过有效利用内部审计、外部审计等监督检查工作成果和反馈问题情况，进一步强化对企业重大风险隐患和内控缺陷整改工作跟踪检查力度，有利于加强出资人监督，着力全面提升内控体系的有效性。

文：陕西稼轩律师事务所律师 黄耀

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